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Inserito il 25-11-2003  
Il revisionismo di Bush: errori e non errori
di James B. Steinberg - vicepresidente e direttore Brookings Institution


L’America non deve usare la dottrina dell’intervento preventivo e le “coalitions of the willing” come pretesto per “disaggregare” l’Europa, creando fratture che sono poi difficili da ricomporre. L’Europa non può sempre trincerarsi dietro il rispetto del “diritto internazionale” a spese delle nuove esigenze di sicurezza.

La crisi transatlantica degli ultimi mesi è destinata a ricomporsi o è il sintomo di una spaccatura profonda, che precede l’amministrazione Bush ed è destinata ad acuirsi? In un articolo pubblicato da Survival, ho analizzato i passi possibili per procedere uniti nel prossimo futuro (1). Qui vorrei invece affrontare due questioni di fondo: se l’approccio dell’amministrazione Bush segni un riorientamento irreversibile della politica estera americana; e se sia possibile fondare nuovi rapporti transatlantici su basi realmente sostenibili.

Una storia che non passa. È legittimo sostenere che le divisioni transatlantiche dello scorso anno siano qualcosa di più di un déjà vu; ma è importante anche mantenere un senso di prospettiva. Sappiamo bene che in passato si sono già verificati contrasti profondi, spingendo, in alcuni casi, centinaia di migliaia di cittadini europei a manifestare per le strade contro la politica americana.

Va ricordato che alcune delle divergenze più dure tra Stati Uniti ed Europa si sono verificate in merito a problemi che riguardavano il cosiddetto “fuori area”, da Suez al Vietnam alla politica americana in America centrale. E, non diversamente dalle polemiche di oggi sull’Iraq, non si trattava di semplici divergenze di opinione, ma di contrapposizioni dettate da prospettive strategiche molto diverse: gli Stati Uniti nella posizione di potenza globale in ascesa, e un’Europa concentrata sul progetto europeo, avendo rinunciato all’impero.

Questa differenza di prospettive può difficilmente essere resa esplicita, come confermarono ad esempio le polemiche sull’“anno dell’Europa” – il 1973 – proclamato con scarso successo da Henry Kissinger proprio per tentare di sistematizzare i compiti rispettivi di USA ed Europa. Una divisione dei compiti, insomma, resta difficile.

Va aggiunto che l’attuale contrapposizione franco-americana sulla questione del “multipolarismo” ha a sua volta radici nella politica estera “indipendente” varata da Charles De Gaulle agli inizi degli anni Sessanta.

Seguendo quella linea, la Francia in un primo tempo propose una politica franco-tedesca di contrappeso agli Stati Uniti (cosa non molto diversa da quanto tentato sull’Iraq), per poi ritirarsi dal comando militare unificato della NATO (naturalmente, all’epoca, le critiche di De Gaulle erano all’indirizzo di un mondo bipolare, non unipolare).

Il risentimento europeo nei confronti dell’arrogante “unilateralismo” della politica americana ha ulteriori radici storiche - basti ricordare le discussioni suscitate dalla reiterata minaccia americana di un possibile ritiro programmato delle forze americane dall’Europa, negli anni Settanta, o la Legge Helms-Burton, o quella sulle sanzioni contro l’Iran e la Libia.

Le differenze di oggi. Ciò detto, sono anche cambiati alcuni fattori importanti: in parte, ciò dipende da tendenze di lungo periodo, e in parte da decisioni politiche contingenti di Stati Uniti ed Europa.

Il primo fattore è il più evidente: quella sorta di ammortizzatore che moderava i periodici contrasti transatlantici – la minaccia sovietica – non esiste più. Ed essendo meno ovvia la necessità che le due parti collaborino, si apre uno spazio maggiore ai contrasti. Ne consegue che, sui problemi che oggi preoccupano di più Stati Uniti ed Europa – proliferazione delle armi, terrorismo, pace e democrazia in Medio Oriente – si hanno sia spinte alla cooperazione, ma poco consistenti, che seri contrasti.

I leader americani ed europei non hanno mai provato seriamente a formulare una strategia comune, e non sono riusciti a dare vita a istituzioni in grado di facilitare il dialogo: almeno fino alla fine degli anni Novanta, infatti, si è fatto di tutto per tenere questi problemi fuori dalla NATO.

Anche un secondo fattore è evidente: l’11 settembre ha influito profondamente sull’atteggiamento degli Stati Uniti verso il mondo esterno. Gli americani hanno scoperto di essere vulnerabili – sensazione che non avevano più provato dopo la crisi di Cuba o sperimentato direttamente dai tempi di Pearl Harbour. La visione ottimistica della globalizzazione è stata ridimensionata dai terroristi, che si sono serviti proprio degli strumenti della globalizzazione per colpire gli Stati Uniti (nello stesso momento in cui anche il simbolo di un periodo di benessere economico, il NASDAQ, subiva una caduta notevole).

Inizialmente, si è pensato che gli attentati terroristici avrebbero riavvicinato gli Stati Uniti al vecchio continente, chiudendo la fase travagliata dei primi mesi dell’amministrazione Bush (si pensi soprattutto ai contrasti su Kyoto e sulla Corte penale internazionale).

Vista l’esperienza europea nella lotta al terrorismo (dall’IRA all’ETA, dalla RAF in Germania ai vari gruppi algerini), era logico pensare che le due sponde dell’Atlantico erano ormai sulla stessa barca. Tanto più che, sia a livello politico che a livello umano, gli Stati Uniti hanno potuto contare su un’immensa solidarietà – resa tangibile dalla decisione della NATO di fare appello all’articolo V, e dal consenso generale alla guerra contro i talebani. Ben presto, tuttavia, ci si è resi conto che l’11 settembre ha diviso, piuttosto che unire.

Perché? Anzitutto perché americani ed europei hanno tratto lezioni diverse dall’11 settembre. Gli attacchi al World Trade Center hanno convinto l’amministrazione Bush che i rischi dell’inazione sarebbero stati di gran lunga maggiori di quelli di una serie di interventi. Questo tipo di approccio si è tradotta nella teoria della pre-emption (la guerra preventiva), e poi nella decisione di dovere rovesciare subito Saddam Hussein.

Per gli europei, invece, il terrorismo è il prodotto di una realtà ben più complessa, che non può trovare soluzione esclusivamente nel ricorso alla forza (l’Irlanda del Nord o la questione basca ne sono una conferma); dovrebbe quindi dominare un atteggiamento di prudenza, data la possibilità di conseguenze collaterali e non volute, legate proprio all’uso della forza. Va in fondo letto in questa chiave il famoso “non sono convinto” pronunciato dal ministro degli Esteri tedesco Joschka Fischer in risposta alle motivazioni addotte dal segretario alla difesa Donald Rumsfeld per rimuovere Saddam (2).

Una seconda ragione delle divergenze euro-americane sta nel fatto che gli Stati Uniti valutano con estremo scetticismo le strategie proposte dagli europei: faticose, gradualiste e inclini al compromesso, centrate sulle istituzioni internazionali e sull’impegno multilaterale. Dal punto di vista americano, le “coalitions of the willing” - e cioè la formazione di coalizioni solo con quanti sono disposti a seguire la direzione prestabilita da Washington - sono diventate l’ordine del giorno, trasformando le alleanze in reliquie del passato.

Il terzo fattore “sistemico” che ha avuto, e continuerà ad avere, un impatto significativo sulle relazioni transatlantiche è l’evoluzione della stessa Unione Europea.

La crescente integrazione dell’Europa ha infatti portato con sé una serie di conseguenze, fra cui il fatto che i leader europei dedicano un’attenzione prevalente ai rapporti reciproci e ai problemi dell’Unione. Vi è insomma una massiccia agenda europea, e in continua espansione, che in qualche modo “distrae” energia e attenzione dai rapporti transatlantici. Si aggiunge che il bisogno di costruire consenso europeo su decisioni che spaziano dal commercio all’agricoltura riduce inevitabilmente le possibilità di compromesso con gli Stati Uniti - una volta assicurata l’approvazione dei Paesi membri della UE.

Anche i meccanismi del processo decisionale europeo si adattano male al dialogo transatlantico: i tanto criticati summit bilaterali USA-UE trovano effettivamente un serio ostacolo nel meccanismo di rotazione della Presidenza comunitaria (che speriamo venga soppresso); così come è stata controproducente l’assenza di un unico effettivo portavoce europeo in materia di politica estera – altro punto che speriamo sia modificato dal Trattato costituzionale in discussione.

L’allargamento dell’Unione ha a sua volta influito sulle relazioni transatlantiche. È senza dubbio vero che molti dei nuovi membri hanno un orientamento transatlantico più marcato di quello dei Paesi fondatori (si veda la polemica sulla “vecchia” e “nuova” Europa). C’è da chiedersi, però, se questa differenza sia destinata a durare nel tempo, considerato che già oggi l’atteggiamento dell’opinione pubblica, nei nuovi Paesi membri, non è poi così diverso da quello dei Paesi fondatori.

Con l’allargamento della UE (e della NATO)- e con la prospettiva che anche i Balcani entrino a far parte della famiglia europea in un futuro non troppo lontano - il grande progetto del dopoguerra di unire e di pacificare l’Europa è prossimo alla sua realizzazione: il che significa che l’impegno diretto americano nelle questioni europee è destinato a tramontare.

La recente decisione di Washington di rivedere la presenza militare americana in Europa (con riduzioni significative e spostamenti verso Est delle basi militari) è un primo passo in questo senso, così come la decisione europea di assumere responsabilità primarie nei Balcani.

Questi cambiamenti sistemici significano che le relazioni transatlantiche vivranno comunque un riorientamento di fondo e duraturo, a prescindere dalle politiche contingenti dell’amministrazione Bush. Fermo restando che ad acuire il conflitto transatlantico, ancor prima dell’11 settembre 2001, è intervenuta proprio la visione del mondo adottata dall’attuale presidente americano.

Il revisionismo di Bush. Un primo elemento caratterizza l’approccio internazionale di Bush, e cioè la scarsissima fiducia nelle istituzioni multilaterali: istituzioni che, secondo l’attuale amministrazione, nella migliore delle ipotesi possono e fanno ben poco per tutelare gli interessi nazionali dell’America; e, nella peggiore, funzionano di fatto contro tali interessi.

I trattati internazionali, insiste l’amministrazione, impediscono agli “attori buoni” del sistema globale di tutelare i propri interessi, mentre non si adoperano granché per contenere gli “Stati canaglia” o quegli attori non statuali da cui derivano le minacce più gravi per la sicurezza internazionale. E c’è di peggio: i trattati possono indurre gli “attori buoni” a una sensazione di sicurezza falsata.

Questa è l’essenza delle obiezioni espresse dall’amministrazione Bush rispetto ad accordi come quello per la sospensione degli esperimenti nucleari o la Convenzione sulle armi biologiche. Implicita in questa visione è la sfida al concetto di legittimazione (specie con riferimento all’uso della forza) proprio dalla Carta delle Nazioni Unite.

Per l’amministrazione Bush, la legittimazione ultima di una decisione relativa all’uso della forza è conferita dai processi costituzionali della democrazia americana, non dal Consiglio di Sicurezza dell’ONU o dal consenso dei circa 190 Stati del mondo, che in gran parte hanno governi illegittimi – in quanto non democratici.

Strettamente connesso a questa interpretazione del diritto e della legittimità internazionale è il concetto di sovranità difeso dall’amministrazione americana. La tesi di fondo è che le minacce alla sicurezza nazionale legittimano l’intervento negli affari interni di altri Paesi, con o senza l’approvazione internazionale.

Di converso, i limiti imposti alla sovranità americana in nome del diritto internazionale, sono da considerarsi illegittimi se ne impediscono la libertà di azione. In altre parole, il principio di non interferenza inizia e finisce al confine americano, vale per gli Stati Uniti.

Da questa interpretazione del concetto di sovranità deriva il modo in cui l’amministrazione interagisce con gli altri Paesi e in cui costruisce le alleanze.

L’aspirazione a conservare la propria libertà di azione, e il convincimento che questa sia “intrinsecamente legittima”, portano inevitabilmente a privilegiare le coalitions of the willing, rispetto alle alleanze di lungo periodo.

Un’affermazione attribuita al segretario di Stato Colin Powell illustra molto bene questa posizione: “[il presidente Bush] illustra chiaramente le sue convinzioni. Dopodiché, cerca di convincere gli altri della correttezza della sua posizione. Se questo tentativo non dà risultati, gli Stati Uniti adottano la posizione ritenuta giusta” (3). Un approccio che, in ultima analisi, rimanda alla logica di Lord Palmerston: niente alleanze permanenti, solo interessi permanenti. Nel mondo di oggi, gli Stati Uniti sono pronti a schierarsi con governi che condividano i loro valori, ma che, in casi specifici, condividano soprattutto i loro interessi.

È ovvio che questi elementi della visione di Bush rendono molto ardua la costruzione di relazioni atlantiche basate sulla cooperazione. In primo luogo, perché sono pochi i governi europei (e ancor meno le opinioni pubbliche europee) che condividano questa visione. Può anche darsi che Robert Kagan abbia esasperato la misura in cui gli europei hanno ormai accettato di subordinare gli interessi nazionali a un più ampio concetto di diritto internazionale per rifiutare il ricorso alla forza; ma non vi è dubbio che la loro storia travagliata e la felice esperienza dell’integrazione dopo la seconda guerra mondiale, li abbiano resi più scettici riguardo alle rivendicazioni assolute di sovranità e, di conseguenza, più propensi a vedere i benefici di un processo decisionale condiviso (4).

In secondo luogo, l’approccio americano presuppone sostanzialmente una partnership in cui l’Europa sia disposta a subordinare la sua posizione a quella degli Stati Uniti. Nel migliore dei casi, l’amministrazione Bush sarà disposta a tollerare un dissenso su singole questioni (per esempio, l’approccio alle questioni ambientale). Ma rimane la tendenza a considerare un “no” alla stregua di un tradimento degli obblighi assunti da un alleato.

Una tendenza che diventa particolarmente evidente quando gli europei non soltanto non sono d’accordo con gli Stati Uniti, ma tentano anche di persuadere altri ad appoggiare le loro tesi, come nel caso dell’Iraq o della Corte penale internazionale (5).

Perché è sbagliato tentare la “disaggregazione” dell’Europa. Il successo (e la sostenibilità) nel lungo periodo dell’attuale orientamento americano è legato a una condizione: la possibilità per Washington di potere sempre contare su un numero sufficiente di Paesi willing, che siano disposti a dare vita alle coalizioni necessarie, e a cooperare con gli Stati Uniti quando gli interessi coincidono - nonostante il rifiuto americano di tener conto delle posizioni degli altri in caso di interessi divergenti.

Data l’assoluta esigenza di assicurare una vasta cooperazione internazionale per combattere le minacce del futuro, fare affidamento su questa condizione appare una scelta rischiosa per tutelare, a lungo termine, gli interessi americani. Se Washington avrà bisogno dell’aiuto di altri, dovrà trovare il modo di convincere gli interessati che la cooperazione non è una strada a senso unico. In altre parole, di fronte a contrasti prevedibili, dovrà essere in grado di accettarli e gestirli, lavorando comunque per aggregare e costruire consenso.

L’America non deve perciò cadere nella trappola di tentare di “disaggregare” l’Europa.

È indubbio, come non ha mancato di osservare il presidente Bush, che la Polonia (o qualsiasi altro Paese europeo) non dovrebbe essere forzata (dagli altri europei) a scegliere tra Europa e America. Ma è altrettanto vero che gli Stati Uniti farebbero bene a vivere nel rispetto dei propri principi, senza pretendere di imporli alla Germania o ad altri Paesi europei.

I fautori della disaggregazione sostengono che è meglio poter contare su qualche Paese europeo, piuttosto che averli tutti contro: un rischio teoricamente plausibile se l’Europa dovesse raggiungere una maggiore integrazione sul fronte della politica estera e di sicurezza.

Ma un esito così sfavorevole presuppone che gli amici degli Stati Uniti siano così pochi, o così deboli, da non combattere per gli interessi transatlantici in seno agli organismi comunitari: e questo sembra possibile solo se gli Stati Uniti continueranno a seguire strategie così sbagliate, e non fondate sulla consultazione. Una strategia di disaggregazione avrebbe, tra l’altro, l’effetto di compromettere le possibilità che l’Europa diventi un partner forte e affidabile per gli Stati Uniti nell’affrontare le sfide comuni.

Va da sé che non tutti i contrasti europei sono il frutto della strategia americana, e non si può pretendere che Washington si astenga dall’appoggiare quei Paesi europei che condividono le sue posizioni. Ma l’idea di “punire” quanti dissentono non dovrebbe essere neanche presa in considerazione.

Se si vuole che la partnership funzioni, anche gli europei devono essere disposti ad adeguare le proprie posizioni alle realtà del momento. Il mondo rimane, di fatto, un luogo pericoloso; in particolare, i rischi catastrofici provenienti dalla contemporanea presenza della minaccia del terrorismo e delle armi di distruzione di massa esigono che gli europei vadano oltre il richiamo a un rispetto pedissequo del “diritto internazionale”, a spese della capacità di agire per la tutela della sicurezza.

All’epoca del Kosovo, i governi europei furono pronti a fare a meno di un esplicito mandato del Consiglio di Sicurezza per l’uso della forza (anche in assenza delle condizioni previste dall’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite in materia di diritto all’autodifesa) (6). Non dovrebbe succedere altrettanto quando a essere in gioco sono interessi nazionali vitali?

Una strategia preventiva può comportare grossi rischi per la stabilità del sistema internazionale, ma, in determinate circostanze, resta pur sempre preferibile ai pericoli derivanti dallo status quo. L’Europa deve sviluppare sia la capacità sia la volontà di agire – e agire globalmente - di fronte alle nuove minacce. La legittimazione internazionale è importante (non soltanto per considerazioni di carattere giuridico, ma perché può contribuire al raggiungimento degli obiettivi); ma dobbiamo chiederci perché il parere positivo delle democrazie atlantiche sia a priori meno legittimo della paralisi che potrebbe verificarsi in assenza del consenso di Paesi non democratici che siedono nell’ONU.

Ed è chiaro che se i partner europei dell’America non saranno disposti a collaborare con Washington per individuare nuove strategie internazionali che siano al tempo stesso legittime ed efficaci, sarà l’unilateralismo a trionfare.

Questo articolo sviluppa i punti dell’intervento dell’autore a un forum riunito dal German Marshall Fund in occasione del Vertice USA-UE del giugno 2003.

1) James B. Steinberg, “An elective partnership: salvaging transatlantic relations”, Survival, estate 2003.

2) ”La Germania sfida gli USA sull’Iraq”. BBC News, 8 febbraio 2003. BBC News Online, 29 luglio 2003.

3) ”Old friends and new”, The Economist, 1 giugno 2002.

4) Robert Kagan, “Power and Weakness”, Policy Review, giugno/luglio 2002.

5 Secondo il Washington Post, nella protesta si afferma che i tentativi europei di dissuadere gli altri Paesi dal firmare i cosiddetti accordi sull’articolo 98 “vanificheranno tutti i nostri sforzi tesi a riannodare e a ricostruire le relazioni transatlantiche proprio nel momento in cui le cose volgono al meglio dopo una serie di mesi difficili… Siamo costernati nell’apprendere che l’Unione Europea intende effettivamente compromettere gli sforzi americani”.

6) Nulla in questa Carta dovrà pregiudicare il diritto innato alla autodifesa individuale o collettiva nel caso di un attacco armato contro un Paese membro delle Nazioni Unite, fino al momento in cui il Consiglio di Sicurezza non avrà adottato le misure necessarie a mantenere la pace e la sicurezza internazionali”. Carta delle Nazioni Unite, 29 luglio 2003.


Dal sito: www.aspeinstitute.it